在“稳、严、活”中深化农村土地经营制度改革 发布日期：2008年11月4日 来源： 作者：
我国的经济体制改革始于农村，农村的经济体制改革始于土地经营制度改革。当前，我国农村改革发展已站在新的历史起点上。党的十七届三中全会明确提出，实现农村发展战略目标，推进我国特色农业现代化，就要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。
在新的起点上进一步推进农村土地经营制度改革，是我国农村经济体制改革的关键环节和战略基础。本报记者日前采访了中国社会科学院农村发展所农村政策研究中心主任李成贵，他以专家的视角对深化农村土地经营制度改革问题作了深度解读。他认为，改革开放30年来，我国的农村土地经营制度始终在强调和坚持“稳、严、活”的原则，其制度变革也一直围绕这三方面的关系进行。“稳”即稳定的农村土地承包经营制度，“严”即严格的耕地保护制度，“活”即灵活的土地流转制度。
我国农村土地经营制度的变迁是在整个改革开放过程中进行的，也带有鲜明的渐进发展的特征，经历了从不合法到基本完善的历程。而在“稳”中不断发展，在“严”中保障农民的根本利益一直是不变的宗旨
从1978年到1981年底，包产到户、包干到户从小范围试行开始，经历了由不合法到局部合法，由局部合法再到完全合法的渐进过程。1982年中央1号文件明确指出，包产到户和包干到户“都是社会主义集体经济的生产责任制”。1983年和1984年，中央连续发了两个1号文件，进一步从理论上、政策上将包产到户稳定化、合理化、长期化、规范化。1993年，国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，该文件规定：在原定的土地承包期到期后，再延长30年不变；从事开发性生产的，承包期可以更长；同时提倡“增人不增地，减人不减地”，并有条件地允许土地使用权依法有偿转让，土地承包制度更加稳定和完善。2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，标志着我国农村土地承包制度法律体系的基本完善。
党的十七届三中全会提出要“稳定和完善农村基本经营制度”，意味着不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。这将有利于减少既定土地产权关系中的不稳定性，有利于增强国家对农民产权的保护，有利于农民形成长期稳定的预期；同时也有利于发挥土地的社会保障功能，有利于农村的和谐发展和新农村的建设。
从上述农村土地经营制度的历史沿革可以看出，我国的土地制度创新始终是在“稳”中不断发展，在“稳”中保障了农民的根本利益。
同时，我国的土地制度一直坚持最严格的耕地保护制度，在“严”中维护好农民的利益。保护耕地，就是保护农业生产的基础。2008年8月颁发的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》提出了坚守18亿亩耕地红线的目标，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。党的十七届三中全会立足我国地少人多的基本国情，突出强调要“健全严格规范的农村土地管理制度”，这意味着在新的形势下，必须坚守１８亿亩耕地这根红线，实行最严格的耕地保护制度；同时采取一系列措施，健全农村土地管理各项制度。此外，还明确界定工业性用地和经营性用地的范围，缩小强制性征地的范围，合理补偿被征地的农民，为土地的灵活流转提供坚实的基础，维护好农民的最大利益。
目前的农村土地经营制度已不能完全适应规模化和产业化发展的需要，其根源在于对农村土地经营制度一直偏向于“稳”，“活”得还不够，即土地流转力度不够、灵活不够
近30年来农业和农村发展取得了巨大的成就，但土地规模经营的推进却甚为缓慢，农民人均耕地不仅没有增长，反而有所下降。近7年我国耕地面积减少约1亿亩，人均耕地面积1.4亩，不到世界平均水平的一半。究其根源，李成贵认为，主要在于对农村土地经营制度我们一直比较偏向于“稳”，“活”搞得还不够，即土地流转力度不够、灵活不够。目前全国土地的流转和规模化经营仍处于十分薄弱的状态。据估算，当前全国农村平均土地流转率不超过10%，促进土地流转的任务十分艰巨。
从黑龙江的调研结果发现，农垦系统的农业生产效率要显著高于地方农村。1980年到2006年，全省（包括农垦在内）粮食产量从150亿公斤增加到350亿公斤，翻了一番，而农垦区的粮食总产从25亿公斤增加到100亿公斤，翻了两番。在相同的土地资源和同样的气候、土壤条件下，垦区种植的小麦、大豆、玉米和水稻，要比地方农户平均亩产分别高出50公斤、100公斤、150公斤和200公斤，并节约成本20%以上。垦区农工人均收入比地方农民的人均收入高出1倍，达8000元左右。一样种地，两样结果，其主要原因就在于农垦系统实现了土地规模经营，为机械化作业、模式化栽培、社会化服务和产业化经营奠定了基础。
其实，近几年，家庭分散承包经营小农式生产的局限性已经越来越突出，主要体现在：第一，家庭分散承包生产经营形式，形不成规模生产，阻碍了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，使农民增收空间非常有限。第二，生产经营风险比较大。一是来自市场的风险；二是控制农产品质量的风险，比如单家单户的小规模种养方式给食品安全的监管带来了很大难度。第三，小农生产经营明显缺乏国际竞争力。分散的土地经营规模限制了农业资本投入，使得农业劳动资源丰富的优势，正在变成活劳动投入成本比例过高的劣势，导致我国农产品的成本水平高于世界其他农产品主要出口国，影响了农产品的国际竞争力。第四，农地投资缺乏长期化行为，不利于保护土地资源和提高土地产出率，其突出表现在，由于大量施用化肥而引起的环境污染问题。中国统计年鉴相关资料显示，1978－2007年30年间，我国化肥施用量由884万吨增至5107.8万吨，增加了477.8%；而同期，粮食总产量由30476.5万吨增加到50160.3万吨，仅增加了64.6%。我国用世界30％的化肥，生产了世界20％的粮食。
为了克服上述弊端，让家庭分散承包经营小农式生产与市场更好地衔接，使农民能更好地维护自身的利益，必须进行土地资源的优化配置，加快土地经营规模化、集约化的进程，土地流转势在必行。
土地承包经营权流转已在许多地方进行了多种形式的探索。土地承包关系需要随着生产力的发展进行相应的制度创新，目前主要在于土地流转制度的创新
2005年农业部颁发了《农村土地承包经营权流转管理办法》。根据此《办法》，承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。
在实践中，一些地方政府近年来对流转土地承包经营权已经进行了多种形式的探索。安徽小岗村从“分田到户”到新型合作化；福建三明的农户土地承包经营权可抵押贷款；浙江温州的耕地流转模式；甘肃的土地股份合作社等等。这些多样化的流转方式，让农民的选择范围更宽泛，也为其他地方的土地流转改革提供了经验和借鉴。不久前，重庆市出台政策，允许农民以土地承包经营权直接入股，成立农民专业合作社，在有条件的地方成立有限责任公司和独资、合伙企业。这一变革，是重庆作为全国统筹城乡综合配套改革实验区的重要改革探索，有媒体将其称为“第三次土地革命”。话虽有些夸张，但重庆市试图从农村土地入手，确实抓住了“三农”问题的要害和统筹城乡发展的突破口。最近，天津市采用“宅基地换房”的办法推动小城镇的建设。所谓“宅基地换房”，即农民自愿以其宅基地按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。
对此，李成贵认为，只要有利于农村土地流转，有利于现代农业发展和新农村建设的做法，都应给予肯定和推广。在今后的土地流转中，应更多地采取市场化的方式，按照依法、自愿、有偿的原则让土地承包经营权在承包者之间进行自由流转。同时，在土地流转中还必须遵循三个“不得”原则：第一，不得改变土地的农村集体所有制性质；第二，不得改变土地的用途；第三，最重要的是不得损害农民的土地承包权。农村土地经营制度强调要稳定农民的承包经营权，土地承包关系长久不变，并不是要固化家庭分散的小规模生产经营方式，而是要解放思想，要随着生产力的发展进行相应的制度创新，目前主要在于土地流转制度的创新。
改造小农经济的核心是“减少农民”和“富裕农民”。农民工的“市民化”问题是改革开放以来制度上的一个深层问题，也是使土地流转“活”起来的关键
据农业部资料显示，2007年我国农村外出就业劳动力达1.26亿人，乡镇企业从业人员为1.5亿人，扣除重复计算部分，2007年农民工达到2.26亿人。农民工的户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。他们在城市没有固定居所，只是在城乡之间进行钟摆式的候鸟流动。这些农民工并未因土地的流转而真正流转起来，他们的“非市民化”成了土地流转的最大制约因素。只有让留下来的农民专心当好农民，让转移出去的农民安心当好非农民，使土地流转“活”起来，才能实现农民利益最大化。
目前，应主要采取三个导向型措施来解决农民工“市民化”这一难题：第一，继续引导农民外出务工就业；第二，鼓励农民就近转移就业；第三，扶持农民工回乡创业。此外，进城务工的农民应该在医疗、教育、公共卫生、住房租购、劳动就业等方面享有与城市居民同等的权利，尤其是对于在城市稳定居住和就业的农民工，中小城市应放宽其落户的条件，使之真正变为市民。
李成贵建议，政府应根据不同的区位分布，采取不同的政策使农民工“市民化”。比如，在城乡接合部可充分利用市场机制；而在远郊贫困地区，则主要依靠政府的支持。
他还建议，政府在进一步强化农民土地承包经营权，鼓励进行多种流转形式探索的同时，还应做好流转中的服务、管理和支持工作。比如，建立服务机构，提供相关的土地信息和规范的流转合同文本，积极培育和支持社会中介组织参与农村土地流转服务，帮助农民联系流转对象，协调流转价格，协助办理土地流转手续，提高土地流转交易的成功率等等。在这些过程中，政府应平衡好各方利益关系，确保农村土地流转工作在“稳、严、活”中有序推进。
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